伴隨改革開放和社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)進(jìn)程，我國社會公益事業(yè)改革發(fā)展取得了顯著成就。面對新時期經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢、新任務(wù)，國家財政要進(jìn)一步完善政策措施，創(chuàng)新體制機制，充分發(fā)揮公共財政職能作用，促進(jìn)社會公益事業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展。

一、國家財政支持社會公益事業(yè)改革發(fā)展取得明顯成效

黨的十六大以來，我國事業(yè)單位改革穩(wěn)步推進(jìn)，體制活力逐步釋放。國家財政綜合運用支出、稅收、補貼、貼息、政府采購等政策工具手段，大力支持各項社會公益事業(yè)發(fā)展。一是不斷加大財政投入力度，為公益事業(yè)改革發(fā)展提供財力保障。2002-2011年，財政對教育、科技、文化、社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生以及農(nóng)林水事務(wù)支出合計由8552.81億元增長到42846.73億元，年均增速達(dá)19.7%，高于同期財政支出增速。其中，財政教育、科技、文化、社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水事務(wù)支出年均增速分別為20.5%、19.3%、17.2%、18.6%和20.5%。二是注重創(chuàng)新財政投入機制，著力提高財政政策效果。建立健全財政教育經(jīng)費保障機制，實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革和城鄉(xiāng)義務(wù)教育免除學(xué)雜費；創(chuàng)新財政科技投入方式，合理配置科技資源，重點支持基礎(chǔ)研究、社會公益研究、重大共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)等公共科技活動；建立健全公共文化服務(wù)財政投入長效機制，支持構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的公共文化服務(wù)體系；建立健全基本醫(yī)療保障和基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，推動建立國家基本藥物制度和公立醫(yī)院改革試點工作；完善強農(nóng)惠農(nóng)政策，建立健全支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。三是充分運用財稅政策工具，促進(jìn)公益事業(yè)健康發(fā)展。結(jié)合教育、科技、文化和衛(wèi)生等不同領(lǐng)域事業(yè)單位的特點，建立健全稅收優(yōu)惠政策體系，在增值稅、營業(yè)稅、所得稅和關(guān)稅等方面分別給予相應(yīng)的稅收支持，并不斷加大支持力度。四是探索完善事業(yè)單位預(yù)算管理制度，提高公益服務(wù)供給效率。改革開放后，財政部門先后實行了“預(yù)算包干”，“核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結(jié)余留用”，“部門預(yù)算”等模式。2012年，財政部以第68號令頒發(fā)了修訂后的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》，進(jìn)一步完善事業(yè)單位預(yù)算管理模式。五是配合做好事業(yè)單位機構(gòu)編制管理工作，建立健全事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度。財政部門積極參與完善機構(gòu)編制與預(yù)算管理的相互制約機制，切實從源頭上控制機構(gòu)編制和財政供養(yǎng)人員過快增長，把更多的資金用在事業(yè)發(fā)展上。與此同時，不斷探索事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，基本確立了“國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、單位占有使用”的管理體制和“財政部門-主管部門-事業(yè)單位”的管理模式。

二、我國公益事業(yè)發(fā)展面臨的突出矛盾及對財政提出的新要求

當(dāng)前，我國正處于全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的關(guān)鍵階段，人民群眾對公益服務(wù)的需求快速增加，對公益服務(wù)的質(zhì)量要求不斷提高。但目前我國社會公益事業(yè)改革發(fā)展相對滯后，仍存在不少亟待解決的問題。財政是國家機器運轉(zhuǎn)、政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的基本保障。這次黨中央、國務(wù)院做出分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的重大決策部署，著力解決社會公益事業(yè)改革發(fā)展存在的問題，對財政工作提出了新的任務(wù)和要求。一是公益服務(wù)供給總量相對不足，客觀上要求加大財政社會公益事業(yè)投入力度。當(dāng)前，我國正處在向發(fā)展型、享受型社會轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，人民群眾的需求也相應(yīng)向高層次、高水平方向發(fā)生變化。總體上看，我國公益服務(wù)供給與人民群眾需求還存在較大差距，需要增加投入，擴大公益服務(wù)供給總量。同時，財政支持社會公益事業(yè)發(fā)展，也需要與國情國力和階段性需求相適應(yīng)，過高追求公益事業(yè)供給標(biāo)準(zhǔn)也不利于經(jīng)濟社會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。二是公益服務(wù)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，要求財政加強公益事業(yè)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)。當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展教育，實施擴大就業(yè)戰(zhàn)略，深化收入分配制度改革，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，提高人民健康水平以及加強社會管理等各項公益事業(yè)發(fā)展都面臨較大壓力，對財政支持公益事業(yè)發(fā)展提出新的要求。與此同時，我國城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同群體之間公益服務(wù)水平差距仍然較大，財政推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化任務(wù)十分艱巨。三是公益服務(wù)供給質(zhì)量和效率偏低，要求改進(jìn)和完善財政支持公益事業(yè)發(fā)展的政策機制。在經(jīng)濟較快發(fā)展的基礎(chǔ)上，人們對生活品質(zhì)的追求不斷提高。如何為社會公眾提供更優(yōu)質(zhì)、更高效的公益服務(wù)是我們需要面對的突出問題。目前，部分事業(yè)單位的公益屬性不夠明晰，還存在“政事不分、事企不分、管辦不分”現(xiàn)象，既給實施事業(yè)單位統(tǒng)一政策管理增加了難度，也相應(yīng)帶來分配不公等社會問題。一些事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)不完善，分配制度僵化，激勵機制不足，績效預(yù)算制度缺失，制約了公益服務(wù)供給效能的提高。四是公益服務(wù)供給模式單一，要求進(jìn)一步發(fā)揮財稅政策的引導(dǎo)和激勵作用，優(yōu)化資源配置。長期以來，我國各級政府舉辦公益事業(yè)偏重于“設(shè)機構(gòu)、養(yǎng)人頭”，“政府包辦、財政投入”。這種模式不利于鼓勵和引導(dǎo)社會力量興辦公益事業(yè)，降低了公益服務(wù)效率，容易造成公益服務(wù)總體不足與局部浪費并存等問題。這次財政支持分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，不是簡單地精簡機構(gòu)和人員，更不是為了壓縮經(jīng)費開支，而是要通過創(chuàng)新體制機制，增強事業(yè)單位發(fā)展的生機活力，促進(jìn)社會公益事業(yè)更好、更快發(fā)展。

三、實施促進(jìn)公益事業(yè)改革發(fā)展的財政政策

《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2011]5號）和相關(guān)配套政策文件，對促進(jìn)社會公益事業(yè)發(fā)展做出了全面部署和安排。立足改革全局，發(fā)揮好財政職能作用，主要應(yīng)抓好以下落實工作。

（一）繼續(xù)加大財政投入力度，更好地滿足人民群眾公益服務(wù)需求。依據(jù)現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平和財政保障能力，推進(jìn)以保障和改善民生為重點的社會事業(yè)建設(shè)，是實施財政政策的出發(fā)點和落腳點。一是結(jié)合深化行政管理體制改革和轉(zhuǎn)變政府職能，以及建立健全國家基本公共服務(wù)體系建設(shè)的總體要求，相對、動態(tài)地劃分基本和非基本公共服務(wù)，規(guī)范政府供給范圍，強化政府責(zé)任，明確財政公益服務(wù)保障任務(wù)。二是根據(jù)社會公益事業(yè)發(fā)展規(guī)律和公共服務(wù)的不同特點，立足我國的基本國情，調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障直接關(guān)系人民群眾基本需求和國家安全、社會穩(wěn)定的公益服務(wù)，重點加大對“三農(nóng)”、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等社會事業(yè)方面的投入力度。三是按照逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)任務(wù)，完善財力與事權(quán)相匹配的財政體制，對基本公共服務(wù)范疇的公益事業(yè)優(yōu)先保障，并向社會公益事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，進(jìn)一步加快發(fā)展農(nóng)村和落后地區(qū)公益事業(yè)。

（二）分類實施財政支持政策，促進(jìn)各項公益事業(yè)健康發(fā)展。結(jié)合這次分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，根據(jù)不同領(lǐng)域公益事業(yè)發(fā)展規(guī)律和運行方式，分類實施有區(qū)別的財政支持政策。一是承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)后，對其履行行政職能依法收取的費用以及通過向社會提供其他服務(wù)取得的收入，全部納入預(yù)算，收支徹底脫鉤，各項費用由同級財政預(yù)算予以安排。二是對承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的公益一類事業(yè)單位，財政給予經(jīng)費保障，并在預(yù)算管理中逐步建立經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)，定員定額核定財政經(jīng)費。三是對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，要逐步與政府脫鉤，財政部門不再安排經(jīng)費，其取得的收入依法納稅、自主安排使用。為支持其轉(zhuǎn)企改制，在過渡期內(nèi)對這類單位保留原有的正常事業(yè)經(jīng)費。

（三）創(chuàng)新財政投入方式，提高社會公益服務(wù)質(zhì)量和效率。適應(yīng)事業(yè)單位體制機制改革的客觀要求，借鑒國際成熟經(jīng)驗，大力推進(jìn)財政投入政策和資金支持方式的創(chuàng)新。一是創(chuàng)新財政政策機制。充分考慮事業(yè)單位分類性質(zhì)、提供公共服務(wù)狀況以及在市場上獲取收入能力等因素，確定科學(xué)合理的財政支持方式，逐步打破“一時做事、終身養(yǎng)人”的傳統(tǒng)管理模式，從養(yǎng)人向辦事轉(zhuǎn)變。二是探索建立政府購買服務(wù)制度。充分發(fā)揮市場機制優(yōu)勢，將政府向社會提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)以競爭性方式委托符合資質(zhì)條件的社會組織或企業(yè)承擔(dān)。三是建立健全事業(yè)單位經(jīng)費使用績效考評制度。對財政給予保障和補助的事業(yè)單位，要建立與其職能、服務(wù)內(nèi)容、發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的經(jīng)費使用績效考評制度。績效考評結(jié)果，既要作為財政安排經(jīng)費和確定政府購買服務(wù)對象的重要依據(jù)，也要作為實施獎勵和問責(zé)制度的依據(jù)。四是進(jìn)一步完善相關(guān)財稅政策，繼續(xù)支持推進(jìn)各行業(yè)體制改革。

（四）充分發(fā)揮財稅政策引導(dǎo)和激勵作用，鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)。國際流行的新公共管理理論認(rèn)為，公共事務(wù)的治理主體并非只有政府部門，其他非政府公共組織、社會團體、企業(yè)甚至公民個人，也可以在一定的制度安排下成為公共事務(wù)的治理主體。針對當(dāng)前我國社會管理模式落后、公益服務(wù)質(zhì)量效益不高等問題，需要大力推進(jìn)政府公共服務(wù)管理改革，將原來政府單一提供方式向政府與社會多元提供方式轉(zhuǎn)變。一是在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，鼓勵和引導(dǎo)社會力量以多種方式參與和出資興辦各種公益服務(wù)項目，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務(wù)新格局。二是在保持相關(guān)稅收優(yōu)惠政策連續(xù)性和穩(wěn)定性的同時，積極研究鼓勵企業(yè)、社會團體和公民個人捐贈公益事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，大力倡導(dǎo)和支持發(fā)展志愿服務(wù)。三是采取財政、金融等多種政策組合，通過設(shè)立財政專項資金、出讓國有股份、貼息等方式，引導(dǎo)銀行貸款、社會資金進(jìn)入公益服務(wù)領(lǐng)域，支持社會力量參與興辦公益事業(yè)。

（五）進(jìn)一步配合做好機構(gòu)編制管理工作，加強事業(yè)單位預(yù)算財務(wù)與資產(chǎn)管理。分類推進(jìn)事業(yè)單位改革涉及職能界定、編制管理、社會保障、收入分配和轉(zhuǎn)企改制等多個環(huán)節(jié)，要求財政部門積極配合做好機構(gòu)編制管理，以及事業(yè)單位預(yù)算財務(wù)資產(chǎn)管理等工作。一是配合加強事業(yè)單位機構(gòu)編制管理。在審批事業(yè)單位機構(gòu)編制管理事項時，財政部門要積極配合機構(gòu)編制部門嚴(yán)格執(zhí)行中央有關(guān)機構(gòu)編制管理的工作方針和政策，從嚴(yán)從緊控制機構(gòu)編制。結(jié)合事業(yè)單位改革清理規(guī)范工作，根據(jù)部門單位預(yù)決算情況，對各級行政事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置、人員編制、業(yè)務(wù)目標(biāo)、實有人數(shù)、經(jīng)費來源等進(jìn)行全面摸底，做好機構(gòu)編制管理有關(guān)基礎(chǔ)性工作。加強與機構(gòu)編制管理部門的溝通和聯(lián)系，進(jìn)一步完善機構(gòu)編制管理與財政預(yù)算管理的協(xié)調(diào)機制。二是完善事業(yè)單位預(yù)算財務(wù)管理制度。加強財務(wù)管理，規(guī)范財務(wù)制度，創(chuàng)新預(yù)算管理模式。進(jìn)一步完善資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的工作機制和工作流程。加強對事業(yè)單位的財務(wù)控制，強化監(jiān)督管理。三是切實加強國有資產(chǎn)管理。對現(xiàn)有行使行政職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)后，相關(guān)資產(chǎn)按規(guī)定程序轉(zhuǎn)為行政資產(chǎn)進(jìn)行管理。對于從事公益服務(wù)，改革后仍為公益性事業(yè)單位的，其資產(chǎn)要按照事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度進(jìn)行管理。對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的，其資產(chǎn)要按照企業(yè)國有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定實施監(jiān)管。

來源：《行政管理改革》 編輯：于姝楠