6月17日上午，武漢市洪山區(qū)城管局舉行媒體通氣會(huì)。武漢市洪山區(qū)城管局現(xiàn)場公布了城管隊(duì)員練攤的日記。日記中闡述了他擺攤的動(dòng)機(jī)，是為“換位思考”，改善管理。日記中還記錄了不少他做小販時(shí)的所見所聞。林先攝 圖片來源：CFP視覺中國

6月12日晚，山西太原街頭，城管執(zhí)法隊(duì)員集體站在一處露天燒烤旁，以相對(duì)平和的執(zhí)法方式執(zhí)法，使違規(guī)占道經(jīng)營商販生意慘淡。中新社發(fā)韋亮 攝

近日，延安城管暴踩商戶、武漢城管進(jìn)行“體驗(yàn)式執(zhí)法”的消息，讓“城管應(yīng)該如何管”再度成為輿論焦點(diǎn)話題。面對(duì)社會(huì)中的負(fù)面形象和自身的執(zhí)法困局，試點(diǎn)、運(yùn)行十余年的中國城管制度，如今該怎樣兼顧城市的“面子”與“里子”值得思考。

暴踩商戶、臥底體驗(yàn) “城管尷尬”再引關(guān)注

從廣州城管協(xié)管員遭小販圍毆，到延安城管暴踩商戶，再到武漢城管“臥底練攤，換位思考”。近期，一連串的“城管新聞”，讓人們的視線再一次聚焦城市街頭巷尾中，城管與小販的矛盾。

為什么城管的社會(huì)形象常常與“暴力”、“蠻橫”相聯(lián)系？城管的在輿論印象中的尷尬處境源自哪里？在武漢城管自稱以“體驗(yàn)式執(zhí)法”來完善管理之際，厘清城管的職能定位和執(zhí)法權(quán)責(zé)，似乎更有助于探索城管所面臨的形象尷尬。

“從法律的角度來看，設(shè)立城管的初衷是為了解決多個(gè)政府部門交叉和責(zé)任不清問題?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授王錫鋅接受中新網(wǎng)記者采訪時(shí)表示，城管的執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法主體的資格，是《行政處罰法》和相對(duì)集中處罰權(quán)制度調(diào)整的產(chǎn)物。

1996年通過的《行政處罰法》，為成立一個(gè)專門行政機(jī)關(guān)行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)掃清了法律障礙，也成為如今城管制度的法律依據(jù)。1997年，北京開始進(jìn)行城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)，2002年后，城管制度試點(diǎn)大面積鋪開。

然而，近年來，城管在發(fā)揮綜合執(zhí)法職能的同時(shí)，城管自身的社會(huì)形象卻每況愈下，輿論對(duì)城管的爭議與詬病日益增多。一方面，在街頭商販甚至普通民眾心中，“城管”幾乎成為“野蠻”、“暴力”的代名詞，而另一方面，城管員也抱怨，在飽受譴責(zé)之后，市容市貌臟亂差、公共空間被擠占等現(xiàn)象，同樣又會(huì)被公眾指責(zé)城管失職。

“任何執(zhí)法過程都有可能出現(xiàn)沖突，但是城管暴力被輿論集中關(guān)注，這涉及到社會(huì)心理的大背景?！?王錫鋅說，小攤販往往來自社會(huì)底層，當(dāng)城管代表政府對(duì)街頭小攤販執(zhí)法時(shí)，在公眾心中就成為“官”與“底層民眾”之間利益博弈。

“城管執(zhí)法中出現(xiàn)暴力是個(gè)概率性問題，但是社會(huì)心理情緒對(duì)這種現(xiàn)象無疑起到了放大效應(yīng)?！?/p>

自身權(quán)責(zé)不對(duì)稱 滋生執(zhí)法“灰色地帶”

其實(shí)，觀察近年來各地城管為扶正形象而進(jìn)行的改革，在武漢城管上演“臥底體驗(yàn)”之前，諸如“眼神執(zhí)法”、“賣萌執(zhí)法”、“舉牌執(zhí)法”等城管執(zhí)法手段的探索創(chuàng)新已不是新鮮話題。但是，城管“暴力執(zhí)法”與商販“暴力抗法”事件的屢屢發(fā)生，似乎從一個(gè)側(cè)面提醒，城管困局似乎還有更深層的原因。

“在行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，環(huán)保、工商、衛(wèi)生等等，各個(gè)部門把那些執(zhí)法難度大，并且不涉及自己核心利益的執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移給城管，這讓城管面對(duì)的執(zhí)法難度實(shí)際存在?！?/p>

中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)研究室主任鐘君接受中新網(wǎng)記者采訪時(shí)分析，城管的執(zhí)法困局主要在于自身的權(quán)責(zé)不對(duì)稱，需要城管進(jìn)行管理的職責(zé)很多，但是城管所能依靠的執(zhí)法權(quán)只有行政處罰權(quán)。

“一些城市城管的職責(zé)多達(dá)幾百項(xiàng)，給他們這么多的責(zé)任，但是同時(shí)只賦予他們很少的權(quán)力，必然導(dǎo)致城管為了完成執(zhí)法任務(wù)，會(huì)想盡辦法，甚至不擇手段。這種權(quán)責(zé)之間的不對(duì)等，就導(dǎo)致城管在具體的執(zhí)法過程中出現(xiàn)暴力執(zhí)法等權(quán)力‘灰色地帶’?！辩娋f。

分析稱，一些地方政府把其他部門管不好的“棘手問題”都交給城管，出現(xiàn)了“城管是個(gè)筐，啥都往里裝”的怪現(xiàn)象。而職責(zé)的加重，除了帶來執(zhí)法困局，還帶來了更為明顯的“人手問題”。

在延安城管暴踩商販頭部的事件發(fā)生后，涉事城管系“臨時(shí)工”的官方回應(yīng)，就一度讓城管隊(duì)伍中的“臨時(shí)工現(xiàn)象”備受關(guān)注。

隨著城市化進(jìn)程加快，城市綜合管理的工作范圍和工作量都在增大，但是限于編制數(shù)量的困境，引入其他社會(huì)力量協(xié)助城管工作，因而成為不少城市的通用做法。

“很多地方協(xié)管員數(shù)量甚至超過正式工，正式工往往坐在辦公室，上街執(zhí)法的協(xié)管，他們的執(zhí)法資格、執(zhí)法能力以及法律意識(shí)的不足，都容易在執(zhí)法過程中出現(xiàn)問題。”王錫鋅說。

“城管立法”與政府公共管理思維

分析稱，城管部門承擔(dān)著城市管理中的很多“臟活”“累活”，如果沒有高超的執(zhí)法技巧，本就容易引發(fā)沖突。而城管執(zhí)法權(quán)描述的籠統(tǒng)粗放，城市管理者對(duì)城管部門的管理混亂，也造成了城管執(zhí)法過程中越位頻繁，暴力泛濫。

按照國務(wù)院2002年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》中的要求，相對(duì)集中行政處罰權(quán)行使主體不能為政府部門內(nèi)設(shè)或下設(shè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)為本級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立行政執(zhí)法部門。但是，在專家看來，目前的城管之“亂”還在它的歸屬問題。

“有的歸屬園林局、有的歸屬市政管委，我們的改革初衷是希望城管行使一個(gè)大的城市管理的權(quán)限，但是，目前城管在公眾心中，似乎就是專門針對(duì)小攤販的?！辩娋Q，城管應(yīng)該從某個(gè)掛靠部門中獨(dú)立出來，直接歸地方政府領(lǐng)導(dǎo)，行使“大城管”的權(quán)力。

在城市管理綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域，中國至今還沒有出臺(tái)一部全國性的城市管理綜合行政執(zhí)法的獨(dú)立法規(guī)。到底城管該管什么，目前，在國家層面還沒有一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來回答這個(gè)問題。

今年3月1日，湖北武漢市開始實(shí)行《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》，這是中國首部城市綜合管理地方性法規(guī)。今年全國兩會(huì)上，亦有代表委員呼吁“完善城管立法”。

“城管執(zhí)法權(quán)行使的基本程序是什么，執(zhí)法行為如何規(guī)范，以及執(zhí)法權(quán)濫用甚至暴力執(zhí)法發(fā)生后的責(zé)任追究，這些都需要從法律上進(jìn)行明確和約束?！蓖蹂a鋅表示，在城市綜合管理領(lǐng)域設(shè)立一部法律，有可行性，也有必要性。

專家認(rèn)為，城管工作的改革需要長遠(yuǎn)的制度建設(shè)，但是目前來看，城管的“形象建設(shè)”取決于政府在城市管理和公共服務(wù)實(shí)踐中的思維。

鐘君表示，小攤販也是城市多樣性的組成部分，他們的存在發(fā)展和城市市容市貌的改善并不存在必然沖突，小攤販的管理考驗(yàn)著城市管理者的智慧?！俺鞘泄芾碇兄弧隆弧琛?，見到小攤販就一律取締，這是公共管理中的‘懶人思維’，城市的‘面子’要注意，百姓的生活，特別是弱勢群體謀生的‘里子’也重要。攤販管理一定要做到疏堵結(jié)合，兼顧各方利益?！保ㄓ浾?闞楓）