開篇語

“城鎮(zhèn)上山、園區(qū)（工業(yè)）上山、農民進城”是昆明市主動貫徹云南省“保護壩區(qū)農田、建設山地城鎮(zhèn)”的重大戰(zhàn)略舉措，是推進城鎮(zhèn)化思路的重大調整，是土地管理制度的創(chuàng)新，是破解耕地保護與建設用地的有效途徑，是加快新農村建設的必然選擇。本報從即日起，分階段、有步驟地集中宣傳“兩上一進”和城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中好的經驗和做法，同時對全市切實保護壩區(qū)優(yōu)質耕地、有效拓展建設用地新空間、有效化解征地拆遷矛盾、以及合理優(yōu)化城鎮(zhèn)村落布局、有力加快全域城鎮(zhèn)化進程等方面的典型進行深入報道。

從2011年底開始，一場轟轟烈烈的“上山”運動在云嶺大地興起，城鄉(xiāng)建設用地方式發(fā)生了重大轉變。推行“城鎮(zhèn)上山”、“園區(qū)（工業(yè)）上山”，從昔日以占用耕地及平地為主，轉變?yōu)橥苿庸I(yè)項目、園區(qū)建設向山坡、丘陵發(fā)展，多利用荒山荒坡搞建設，少占或不占優(yōu)質農田，努力實現“城鎮(zhèn)朝著山坡建、良田留給子孫耕”的目標。

新的建設用地方式的轉變，是城市規(guī)劃指導思想的重大調整，是土地利用方法的重大變革，給正在全力加快建設的現代新昆明帶來了全新的發(fā)展之路。新昆明通過進一步調整完善土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和林地保護利用規(guī)劃，劃定永久基本農田和城鎮(zhèn)發(fā)展界線，大力建設山地、山水、田園型城鎮(zhèn)，走出了一條具有云南特色、昆明特征的新型城鎮(zhèn)化道路。

守住紅線建山地型城鎮(zhèn)

昆明市土地總面積21012平方公里，其中，山區(qū)、半山區(qū)面積占土地總面積的81.54%，壩區(qū)面積占土地總面積的18.46%。人均耕地擁有量僅1.02畝且呈逐年減少的趨勢，遠低于全國1.38畝和全省2.04畝的平均水平。適宜開發(fā)建設用地多為平壩地區(qū)的基本農田和優(yōu)質耕地，可利用的平地資源相當有限。

按照國務院對昆明市土地利用總體規(guī)劃批復，至2020年全市耕地保有量不少于3943平方公里，基本農田保護面積不少于3200平方公里。全市人口多、耕地少、山地多、平地少、荒地劣地多、良田好地少、宜墾耕地后備資源不足，建設用地供給矛盾突出，已成為了昆明土地資源的真實寫照。

近年來，隨著現代新昆明建設加快推進，城鄉(xiāng)建設和產業(yè)發(fā)展用地需求不斷加大，土地開發(fā)利用與耕地保護之間的矛盾日趨突出，土地對發(fā)展的瓶頸約束日益顯現。由于歷史形成的城鎮(zhèn)多在壩區(qū)邊緣，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，壩區(qū)優(yōu)質耕地減少勢頭迅猛，用地問題已經嚴重制約了新昆明快速發(fā)展的步伐。

耕地保有量和基本農田保護面積是不可觸碰、不可逾越的兩根紅線。面對工業(yè)化、城市化進程對壩區(qū)耕地不斷侵蝕的挑戰(zhàn)，如果不改變傳統(tǒng)的用地方式，也許不遠的將來，全市人民“米袋子”、“菜籃子”可能被占盡，衣食之源的“口糧田”將不復存在。

“城鎮(zhèn)上山”開啟發(fā)展新思路

2011年9月5日，云南省保護壩區(qū)農田建設山地城鎮(zhèn)工作會議在大理市召開。云南省委書記秦光榮提出，立足云南省情，按照“守住紅線、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)上山、農民進城”的總體要求，努力實現土地高效利用和城鎮(zhèn)化科學發(fā)展，探索具有云南特色的城鎮(zhèn)化道路。

保護壩區(qū)農田建設山地城鎮(zhèn)，是省委、省政府加強耕地保護、轉變城鄉(xiāng)建設用地方式的一項戰(zhàn)略決策。這也給快速發(fā)展中的新昆明帶來了新的機遇。

昆明市按照省委、省政府的總體要求，明確目標、細化措施、狠抓落實。11月1日，全市召開保護壩區(qū)農田建設山地城鎮(zhèn)工作會議，明確提出，全面提升山地城鎮(zhèn)、山地園區(qū)規(guī)劃建設開發(fā)水平，努力走出一條具有云南特色、昆明特征的新型城鎮(zhèn)化道路；嚴格落實基本農田保護責任制，強化壩區(qū)耕地保護，原則上將壩區(qū)80%以上的現有優(yōu)質耕地和山區(qū)連片面積較大的優(yōu)質耕地劃為永久基本農田，實行特殊保護。昆明“城鎮(zhèn)上山”序幕正式拉開。

科學規(guī)劃是城鎮(zhèn)上山的先導。按照新的建設思路，昆明市積極加快構建城鄉(xiāng)一體、配套銜接的規(guī)劃體系和監(jiān)管體系，實現城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋，以科學規(guī)劃引領山地城鎮(zhèn)建設。

昆明市在完善縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃時，對城鎮(zhèn)近期建設規(guī)劃和林地保護利用規(guī)劃同步予以調整完善。按照堅持加強壩區(qū)耕地保護的原則、建設用地保重點調布局的原則、節(jié)約集約用地、嚴控建設用地規(guī)模的原則，保持現行規(guī)劃布局整體穩(wěn)定的原則，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展空間布局，提出2-3個完善規(guī)劃比選方案，進行充分論證，確定最佳的規(guī)劃完善方案。2011年底，三個規(guī)劃調整完善到位，今年初最終確定上報成果。

多種模式創(chuàng)新發(fā)展

昆明市積極探索建設用地上山的思路、辦法和措施，通過科學規(guī)劃、試點先行。而各地因地制宜、分類指導、科學規(guī)劃、量力而行，有步驟、有重點地推進山地城鎮(zhèn)建設，實現土地開發(fā)利用與生態(tài)建設的和諧統(tǒng)一，走出多種模式的發(fā)展之路。出現了基礎設施上山試點、工業(yè)上山試點、城鎮(zhèn)上山試點及土地整治試點。

昆明新機場建設項目是國家和省、市特大型城市基礎設施建設工程，選址不但避開了占用壩區(qū)基本農田，而且也避開了占用荒地。通過削平100多個山頭，填平溝壑作為建設用地進行開發(fā)建設，與平原地區(qū)建設同等規(guī)模的機場增加挖填土方量約9100萬方，同時也增加了配套的水、電、氣、路的投資，雖然建設投資成本和建設工程量大大增加，但有效地保護了昆明市的壩區(qū)耕地和基本農田，為國家重大基礎設施用地的選址提供了新的思路和方法。

宜良素有“滇中糧倉”、“花城”等美譽，宜良縣改變以往城鎮(zhèn)工礦用地外延式“攤大餅”的發(fā)展思路，選擇了低丘緩坡丘陵作為工業(yè)上山發(fā)展的主要區(qū)域，改變了以往建設占用壩區(qū)大量良田好地的做法，充分利用荒山荒坡和劣質耕地，實施推山造地、開石造地、植樹造林，實現了“荒坡造園區(qū)、山地建城鎮(zhèn)、壩區(qū)作糧倉”的目標。

五華區(qū)將西翥片區(qū)8度以下現狀農用地123.84公頃重新劃定為基本農田保護區(qū)；將25度以上212.43公頃基本農田調整下山，并在沙朗、廠口各形成一片相對集中連片的基本農田保護區(qū)，積極推進工程性整治、水利配套和中低產田改造，大幅提高全區(qū)基本農田整體質量；在廠口低山、丘陵地帶劃定了萬畝基本農田保護區(qū)，實行遷村并點和土地綜合整合，建設現代農業(yè)園區(qū)。

嵩明縣結合壩區(qū)比例大、優(yōu)質耕地比例高、可利用的緩坡丘陵面積大的實際，以山壩結合、保護壩子、保護壩區(qū)優(yōu)質耕地為重點，以全國縣級土地整治規(guī)劃試點單位為契機，聘請國土資源部整理中心作為編制單位，初步專項規(guī)劃成果得到國土資源部和國內知名專家的好評，為盤活存量、節(jié)約集約使用土地提供了思路。

昆明推行城鎮(zhèn)上山的試點取得的成果得到了國土資源部及國務院法制辦高度好評。國土資源部領導在昆明調研中，充分肯定了宜良縣“荒坡造園區(qū)、山地建城鎮(zhèn)、壩區(qū)作糧倉”和昆明新機場科學合理開發(fā)山地的創(chuàng)新做法，并指出此舉實現了城鄉(xiāng)建設用地和耕地兩增加，破解了發(fā)展瓶頸，保護了優(yōu)質耕地，促進了協調發(fā)展。

昆明正通過以“山地城鎮(zhèn)”建設為主，城鄉(xiāng)建設向山地發(fā)展、工業(yè)園區(qū)向山地布局，走山地、山水、生態(tài)型城鎮(zhèn)的發(fā)展道路，實現“山水田園一幅畫，城鎮(zhèn)村落一體化，城鎮(zhèn)朝著山坡走，田地留給子孫耕”的美好幸福新昆明愿景。（吳勁松）

來源：昆明日報 編輯：寧波